حكومة تصريف العاجل من الامور في اطار التموذج الكويتي
حكومة تصريف العاجل من الامور
عدد القراءات:
194
حكومة تصريف العاجل من
الأمور في اطار النموذج الكويتي
القواعد المنظمة للفترات الانتقالية مهمة
ولكنها لا تحظى باهتمام فقهي كثيف في العادة ولعل ذلك راجع لقصر الفترة التي
تغطيها . و موضوع الحكومة المستقيلة نموذج
جيد تنطبق عليه المقدمة السابقة . عندما ينتهي عمر الحكومة القائمة في النظام
البرلماني سواء باستقالة رئيس مجلس الوزراء او بإقالته يلزم وجود حكومة تدير
الفترة الانتقالية الى حين تولي الحكومة الجديدة . وهذه الفترة الانتقالية قد تكون
قصيرة وقد تكون طويلة , لعدم وجود اغلبية
واضحة تستند عليها الحكومة المزمع تشكيلها ,علما بان خلو الدولة من حكومة غير
مقبول لأنها تدير مصالح البلاد والعباد . الحل المنطقي الذي اخذت به الدساتير
البرلمانية هو تكليف الحكومة السابقة بتصريف الأمور المعتادة و أحيان توصف بانها
العاجلة .
زيادة حالات تطبيق احكام الحكومة المستقيلة في
الكويت فتح الباب لنقاشات واسعة في هذا الموضوع فظهرت أسئلة متعددة تحتاج لإجابة
وظهرت اجتهادات متعددة بصددها ومن ضمن هذه
الأسئلة ؛
-
متى يبدأ سريان الاحكام الخاصة بها , باستقالة رئيس مجلس
الوزراء ام بقبول استقالته ؟
-
متى ينتهي عمر الحكومة المستقيلة ؟ بتعيين رئيس جديد
لمجلس الوزراء ام بتولي الحكومة الجديدة لمقاليد الأمور ؟
-
هل يمكن للحكومة المستقيلة ان تقر مشروع مرسوم حل مجلس
الامة ؟
-
هل احكام الحكومة المستقيلة تنصرف للحكومة المقالة ؟
أولا : بداية سريان الاحكام الخاصة بالحكومة المستقيلة : وفق المادة 103 من الدستور "اذا
تخلى رئيس مجلس الوزراء او الوزير عن منصبه لأي سبب من الأسباب يستمر في تصريف
العاجل من شؤون منصبه لحين تعيين خلفه ." . مسألتان اوليتان يلزم التعامل معهما قبل الولوج في موضوع العنوان ؛ ما هو اثر تخلي
رئيس مجلس الوزراء عن منصبه ؟ وما هي اختصاصات رئيس مجلس الوزراء التي يلزم عليه
الاستمرار في تصريف العاجل منها ؟ .
1 – مسائل أولية : يقرر الدستور في المادة 129 "استقالة رئيس
مجلس الوزراء أو إعفاؤه من منصبه تتضمن استقالة سائر الوزراء أو إعفاءهم من
مناصبهم."
و اذا كانت المادة 129 حددت اثر الاستقالة فان اختصاصات رئيس مجلس الوزراء حددتها المادة 127 التي ورد فيها "يتولى
رئيس مجلس الوزراء رياسة جلسات المجلس والإشراف على تنسيق الأعمال بين الوزارات
المختلفة " , كما ان العرف الدستوري استقر على إضافة اختصاص اخر لرئيس مجلس
الوزراء و هو رفع مشاريع المراسيم التي اقرها مجلس الوزراء لسمو الأمير لتصديقها ,
فالمادة 128 لا تحدد من ينعقد له الاختصاص برفع مشروع المرسوم للأمير للتصديق عليه
, وقد استقر العمل على ان يكون هذا الاختصاص مناط برئيس مجلس الوزراء و نشئ عن هذا الاستقرار عرف دستوري وفقه يسند تولي
هذا الاختصاص لرئيس مجلس الوزراء . و قد اقرت المحكمة الدستورية الزامية هذا الحكم
ورتبت على تخلفه بطلان المرسوم وعدم جواز الاعتداد به ( الحكم الصادر بالطلبين 6 و
30 لسنة 2012 ) و هذا العرف يتسق تماما مع طبيعة دور رئيس مجلس الوزراء في النظام
البرلماني و يتسق مع الدور الذي ينيطه الدستور الكويتي برئيس مجلس الوزراء .
2 – مفهوم التخلي و علاقته بالاستقالة : بعد ان عرضنا
لاختصاصات رئيس مجلس الوزراء التي يلزم عليه توليها حال "تخليه عن منصبه لاي
سبب من الأسباب " نتساءل عن مفهوم التخلي هل يقتصر على الاستقالة ام يشمل
الإقالة ؟ و متى يسري هذا التخلي بتقديم الاستقالة ام بقبولها ؟ بالنسبة للسؤال الأول نقول بان الحكم ينصرف
للاستقالة و الإقالة لان النص لم يكتف بذكر تخلي رئيس مجلس الوزراء عن منصبه بل
جعل الحكم ينصرف للتخلي أيا كان سببه و هذه الإضافة تؤدي الى انصراف الحكم لكل
تخلي حتى لو لم يكن ناتجا عن إرادة صادرة عن المتخلي ذاته منشئة له , كما ان هذا
التفسير يتسق مع العلة من وجود الحكم الخاص بتصريف العاجل من الأمور .
تحديد موعد سريان الحكم الخاص بالتخلي الناتج عن
الاستقالة يجعلنا نقف امام مفهوم الاستقالة . الاستقالة قرار يتخذه المستقيل
بإرادته لترك عمل او اختصاص كان يتولاه وهي تستند لحق الفرد في العمل وتحريم
السخرة و لمبدأ الحرية الشخصية . اذا الحق
في الاستقالة حق يستند لعدد من المبادئ الدستورية ولكنه ليس حقا مطلقا فيجوز
تنظيمه تشريعيا على نحو لا يصادر اصله ويجعله فارغا من محتواه . فان لم يكن هناك
نص ينظمه فهو منتج لأثره حال اكتمال العناصر الشكلية المرتبطة بسلامة التعبير عن
الإرادة والمرتبطة أيضا بطبيعة شغل المنصب
. اذا انزلنا هذه المبادئ على استقالة رئيس مجلس الوزراء نلاحظ عدم وجود نص يربط تحقق
الاستقالة وانتاجها لأثرها القانوني بحكم خاص كما هو الحال بالنسبة لعضو مجلس
الامة ( م 96 من الدستور و م 17 من اللائحة الداخلية ) . اذا يلزم تقديم الاستقالة
للأمير مكتوبة لان التعين اتى بنص مكتوب صادر من الأمير ( امر اميري ) مع ملاحظة
اننا بصدد استقالة و ليس اقالة ولذلك فان صدور امر اميري بقبول الاستقالة لن يكون
منشأ للأثر القانوني لها بل هو كاشف عنه بعكس الإقالة التي لا تنشأ الا بصدور
الامر الاميري . و ينتج عن هذا التحليل بانه بمجرد ثبوت تقديم الاستقالة مكتوبة للأمير
فهي منتجة لأثرها الموصوف في المادة 103 من الدستور . قد يقول قائل بان العمل
استقر على صدور امر اميري يسجل حدوث هذه الاستقالة و يتضمن التكليف بتصريف العاجل
من الامور على النحو المقرر في المادة 103 من الدستور . ونحن نقر بان هذا هو العمل
المستقر لكن نعتقد بان هذا الامر الاميري كاشف عن الاستقالة و ليس منشئ لها , و
هذا الامر الاميري مفيد جدا في اخبار السلطات العامة والجمهور بحقيقة حدوث
الاستقالة وفق الاحكام العامة التي يلزم توافرها فيها , ولكن هذه الحقيقة قابلة
للأثبات بكل طرق الاثبات ومنها ان يقوم الديوان الاميري بنشر الواقعة او ان يخطر
مجلس الامة بحدوثها . بحدوث الاستقالة يعتبر رئيس مجلس الوزراء مكلف بحكم الدستور
بتصريف العاجل من الأمور . حكومة تصريف العاجل من الأمور هي حكومة و هذا يقتضي انها
تمارس الاختصاصات الإدارية والسياسية المسندة للحكومة ,غير ان نطاق هذا الاختصاص
محدد بنطاق العاجل من الأمور . هل يمكن اعتبار اقتراح حل مجلس الامة مما يدخل في
نطاق العاجل من الأمور ؟
ثانيا : هل يمكن لحكومة مستقيلة ان تقر مشروع مرسوم بحل مجلس الامة ؟
حل البرلمان هو في نهاية المطاف احتكام للشعب مع انه
كأداة يلزم تنظيمها لأنه يتضمن أيضا اثار جانبية سلبية كما هو الحال في أي دواء .
والقانون المقارن يعرف صور متعددة للحل فقد يكون قرار الحل بيد رئيس الدولة ينفرد
به مع وجود الاستشارة الوجوبية وفي هذه
الحالة نكون بصدد حل رئاسي . وقد يكون الحل بيد الحكومة هي من تقدر ملائمته و
تنفرد بذلك فلا يستطيع رئيس الدولة مخالفتها و هنا يتكلمون عن حل وزاري . و من
الممكن ان يكون الحل بقرار من الشعب في استفتاء ونتكلم في هذه الحالة عن حل شعبي .
واذا كان النظام القانوني يسمح للبرلمان بان يحل نفسه ويقرر موعدا للانتخابات
المبكرة فنتكلم عن حل برلماني . ما هو النظام القانوني لحل مجلس الامة في الكويت ؟
هل للمحكمة الدستورية موقف من هذا الموضوع ؟
1 – النظام القانوني لحل مجلس الامة : يرى د. يحيى
الجمل بان الحل المشار له في المادة 102 من الدستور يكون بأمر اميري لأنه حكم في
الخلاف بين المجلس والحكومة , وبذلك يجعل الحل في هذه الحالة رئاسي لان رئيس
الدولة ينفرد به وبالتالي يستخدم الأداة التي يملكها منفردا . وهو رأي ينفرد به د. يحيى الجمل حسب علمي فبقية
الفقه الدستوري في الكويت مجمع بان إجراءات الحل و احكامه مقررة في المادة 107 من
الدستور وما ورد في المادة 102 هو فقط سبب من أسباب الحل . و هذا يعني بان رئيس
الدولة ان اختار حل مجلس الامة بعد ان وافق الأخير على اعلان عدم امكان التعاون مع
رئيس مجلس الوزراء , يلزم على رئيس مجلس الوزراء ان يرفع له مشروع مرسوم حل مجلس
الامة على النحو الموصوف في المادة 107 من الدستور . اما ان اختار اقالة رئيس مجلس
الوزراء فانه يقيله بأمر اميري . والحل الذي اخذ به الدستور الكويتي يبعد رئيس
الدولة عن الاثار الجانبية لقرار حل ينتهي بعودة ذات التوجه الذي كان في البرلمان
المحلول . اذا حل مجلس الامة وفق الدستور الكويتي يكون بمرسوم يقر مشروعه مجلس
الوزراء, ويرفعه للأمير رئيس مجلس الوزراء
, كما يلزم ان يكون هذا المرسوم مسببا . لم يحدد الدستور في المادة 107 أسباب الحل
تاركا تقدير ذلك للحكومة التي تقره ورئيس مجلس الوزراء الذي برفع مشروع المرسوم و
الأمير الذي يصدق عليه . اما ان كان الحل في اطار المادة 102 فسبب الحل محدد وهو عدم
امكان التعاون مع رئيس مجلس الوزراء . اما إجراءات الحل واحكامه فيطبق بشأنها حكم
المادة 107 . القول ان الحل في الكويت بمرسوم يعني عدم انفراد الوزارة او الأمير
بتقرير الحل ,فالوزارة هي التي ترفع المشروع و يبدأ القرار من عندها , و بدون
تصديق الأمير لا يصدر المرسوم ولا تملك الحكومة وسيلة لتجاوز ارادته في حال عدم
تصديقه الفعلي . هل يراقب القضاء مرسوم الحل ؟ مرسوم حل مجلس الامة هو قرار اداري
من الناحية الشكلية ولكنه لا يتصل بإدارة المرافق العامة ولذلك لا يميل القضاء
الإداري لبسط رقابته عليه. اما المحكمة الدستورية وهي تقضي في المنازعات الانتخابية
فهي قد قررت في الطعنين 6 و 30 / 2012 انها ليست معنية بهذا القيد ما دامت لن تلغي
المرسوم ,هي فقط تبحث في مدى انتاجه للأثر قانوني وفق الاحكام المنظمة للعملية
الانتخابية . فمن شروط سلامة الانتخاب ان يتم بعد نهاية الفصل التشريعي فاذا كان مرسوم
الحل غير منهي للفصل التشريعي لعدم سلامته فالانتخابات ليست سليمة . في الطعن المشار له لاحظت المحكمة ان مشروع
مرسوم الحل قد رفع لرئيس الدولة من رئيس
مجلس وزراء لم يشكل حكومته بعد , وهو ليس رئيسا لمجلس الوزراء الذي تداول في مشروع
المرسوم واقره . موقف المحكمة يعني ان مجرد تعيين رئيس مجلس وزراء وتكليفه بتشكيل
حكومته لا يعني نهاية عمر حكومة تصريف العاجل من الأمور بل يجب ان تتولى الحكومة
الجديدة مقاليد الأمور حتى ينتهي دور حكومة تصريف العاجل من الأمور بنهاية مبرر
وجودها , و هو يعني بان اجتماع هذا الرئيس بهذا المجلس يجعلنا امام حكومة زالت
عنها صفة المشروعية لان في ذلك مخالفة لحكم المادة 103 من الدستور التي تكلف رئيس
مجلس الوزراء المستقيل بهذا الدور . هل يمكن القول بجواز ان ترفع الحكومة
المستقيلة مشروع مرسوم الحل ؟
2- خصوصية وضع الحكومة المقالة في الكويت : الحكومة
مسؤولة فرديا وتضامنيا امام البرلمان في النظام البرلماني ,فاذا سحب البرلمان الثقة من رئيس مجلس الوزراء تسقط
الوزارة وتبقى فقط لتصريف الأمور العاجلة او المعتادة ,ريثما يصار لتعيين رئيس
مجلس وزراء جديد ,ويكون ذلك في الغالب في اطار ائتلاف لتشكيل اغلبية . هذا الأسلوب
في اطار هذه الفرضية أدى لظهر حالات متفاقمة من عدم الاستقرار الحكومي و السياسي .
فحكومة تصريف العاجل من الأمور لن تستطيع , منطقيا وسياسيا , حل البرلمان الذي
اقالها بسحب الثقة منها لان هذا يظهرها بهية المنتقم خاصة اذا كنا بصدد حل وزاري .
و من جانب اخر يصعب تشكيل حكومة جديدة ان لم تكن هناك اغلبية جاهزة لإسناد هذه الحكومة
. الواقع الموصوف كان من ضمن أسباب ظهور البرلمانية المرشدة في اوربا من بعد الحرب
العالمية الأولى . في الكويت تم صناعة
الدستور وفق منظور مختلف لهذا الموضوع . وفق حكم المادة 102 لا يمكن سحب الثقة من
رئيس مجلس الوزراء بذات الأسلوب المعروف في النظام البرلماني . تصويت المجلس على
عدم امكان التعاون مع رئيس مجلس الوزراء يجعل امام رئيس الدولة الاختيار بين حلين
؛
- اقالة رئيس مجلس الوزراء و اختيار رئيس مجلس
وزراء جديد لاقتناعه بان هذا هو الحل الاسلم ورئيس مجلس الوزراء الجديد يختار حكومته و يكمل العمل مع مجلس الامة .
- الاحتكام الى الشعب من خلال انتخابات مبكرة
اذا قدر ان مجلس الامة لا يعكس قناعة جمهور الناخبين . الحل هنا سيكون بمرسوم كي
تشارك الحكومة رئيس الدولة في التقدير وتتحمل مسؤوليته لاحقا. لان المجلس الجديد
اذا قرر عدم التعاون مع رئيس مجلس الوزراء الذي أوصى بحل المجلس سيعتبر هو مستقيلا
ولا يمكنه في هذه الحالة ان يرفع مرسوم الحل مرة أخرى فلا يجوز حل المجلس لذات
السبب مرة أخرى وفق حكم المادة 107 .
يترتب على التحليل السابق ان
الدستور الكويتي قد عالج فرضية الحكومة المقالة بقرار من مجلس الامة من خلال
الالية المرسومة في المادة 102 .اما الحكومة المستقيلة خارج اطار الفرضية المرسومة
في المادة 102 فلا يوجد أي حكم في الدستور يمنعها من رفع مشروع حل مجلس الامة متى
ما قدرت ان ذلك من العاجل من الأمور , فاذا وافقها الأمير فسنكون امام مرسوم منتج لأثره
.والقول بغير ذلك سيوصلنا لطريق مسدود ونتائج غير منطقية ؛ فهي لا تستطيع رفع
مشروع مرسوم الحل حتى لو قدرت وجوبه . فمثلا حال ان يجد رئيس مجلس الوزراء المكلف
بتشكيل حكومته انه لا توجد أي كتلة في
البرلمان القائم يمكنه يعول عليها لتشكيل حكومته و مع ذلك لا يمكن حل المجلس
والرجوع للناخبين . و النتيجة غير منطقية أيضا لان رئيس مجلس الوزراء الذي صوت
المجلس على عدم امكان التعاون معه يرفع مشروع مرسوم الحل وفق حكم المادة 107 اما
من استقال قبل التصويت فلا يستطيع فعل ذلك . هل تراقب المحكمة الدستورية مرسوم
الحل الصادر عن حكومة تصريف العاجل من الأمور ؟ اذا رجعنا لحكم المحكمة الدستورية
الصادر في الطلبين 6 و 30/2012 نلاحظ انها تبسط رقابتها على الشروط المادية
للمرسوم ولكنها لا تمارس رقابة موضوعية على أسباب الحل ذاتها من حيث فعلية
ملائمتها و هو توجه على الأرجح ستستمر في استكمال السير عليه خاصة وانها في اكثر
من حكم تقرر ان رقابتها تنحصر في تقدير وجود العناصر القانونية وليس في فحص الملائمات
المتصلة بالنشاط القانوني . هل يمكن لحكومة تصريف العاجل من الأمور رفع مشروع
مرسوم ضرورة في حالة نهاية دور الانعقاد او في فترة الحل ؟ منذ صدور حكم المحكمة
الدستورية في الطعن الانتخابي 15 لسنة 2012 والمحكمة الدستورية تبسط رقابتها على
شرط الضرورة باعتباره عنصرا قانونيا و لا يوجد ما يسمح بالاعتقاد انها ستعدل عن
هذا التوجه مستقبلا خاصة انه استقرت على اعتبار الضرورة شرطا قانونيا .
نخلص من مجموع الملاحظات
والتحليلات السابقة الى ان اختصاصات حكومة تصريف العاجل من الأمور ترتبط بإطارها
المحدد في المادة 103فاذا توافر هذا الاطار وتوافق عليه مجلس الوزراء ورئيس هذا
المجلس ورئيس الدولة فإنها تمارس كل اختصاصات الحكومة . وهي تخضع لرقابة القضاء
بشكل واسع عندما تمارس اختصاصاتها الإدارية اما عندما تمارس اختصاصاتها السياسية
فان التوجهات القضائية القائمة تجعلها تخضع لرقابة المشروعية في حدها الأدنى .
استمرار وجود حكومة تصريف العاجل من الأمور لفترة طويلة مع استمرار التفسير القائم
للمادة 116 من الدستور يسهل ظهور الإحتقانات
السياسية . على كل حال نموذج حكومة تصريف
لم يتم تصميمه لإدارة العمل الحكومي لفترة طويلة وحدوث ذلك مؤشر على وجود
مشكلة بنيوية في النظام السياسي قد تكون مرتبطة بوضع طارئ و قد تكون اكثر تعقيدا .
تكرار استمرار وجود حكومة تصريف العاجل من الأمور لفترات طويلة يستدعي التفكير بحل
لمواجهة الظاهرة .
د.محمد الفيلي
منشور في مجلة ميسان اضغط على الرابط